“기후변화로 인한 ‘손실과 피해’, 그 험난한 논의 과정 (1) 기후 회의 1987~2010”에 이어서 읽어주세요.
오는 11월 6~18일 이집트 샤름 엘-셰이크에서 제27차 기후변화협약 당사국 총회(Conference of Parties; COP)가 열립니다. 이 회의는 1995년부터 매년 1회 개최되어 왔으며 지난 해 글래스고에서 열린 제26차 회의만 코로나 팬데믹으로 1년 연기된 바 있습니다.
이 글은 지난 9월 카본브리프가 ‘손실과 피해'(loss and damage)를 중심으로 과거 30년 동안 진행되어온 유엔환경개발회의와 유엔기후변화협약 당사국 총회를 되짚어본 기사를 번역하고 요약한 것입니다. 카본브리프의 이 기사는 아래 기획 기사 중 두 번째이며, 자세한 내용은 다음 원문 링크를 참고해주세요.
“Timeline: The struggle over ‘loss and damage’ in UN climate talks“. By Josh Gabbatiss. Design by Tom Prater. 27 September 2022.
Loss and Damage. CarbonBrief. 2022. 9. 26~9.30
- Q&A: Should developed nations pay for ‘loss and damage’ from climate change?
- Timeline: The struggle over ‘loss and damage’ in UN climate talks
- Loss and damage: What happens when climate change destroys lives and cultures?
- COP27: Why is addressing ‘loss and damage’ crucial for climate justice?
2011. COP17 – 남아프리카공화국 더반. G77
손실과 피해 이슈로 개발된 국가들 대 개발중인 국가들 사이가 벌어졌습니다. 유엔 기후 협상에서 개발중인 나라들의 이익을 대변하는 G77과 중국은 COP17의 실행 프로그램에 동의할 수 없었습니다.
G77 내의 하부 그룹, 특히 AOSIS와 아프리카 그룹은 손실과 피해를 유엔 내에서 논의하기 위한 “메카니즘”이 필요하다는 점에서 서로를 지원합니다. 결과적으로 마지막 협상 문서에는 그러한 메카니즘을 언급하는 내용이 포함되었습니다.
2012 :COP18 – 카타르 도하. ‘비슷한 생각을 가진 개발중인 국가들’의 모임 LMDC
이 회의가 열릴 당시 아프리카 동부에는 가뭄이, 필리핀에는 강력한 태풍이 불었습니다. 한편 미국, 일본, 러시아와 캐나다 등 주요 온실가스 배출국들은 교토의정서에 따른 추가 배출량 감축을 실행하지 않겠다는 것을 분명히 했습니다.
회의를 준비하면서 ‘기후변화와 개발을 위한 국제 센터'(International Centre for Climate Change and Development; ICCCAD)의 이사인 살리물 후크 박사(Dr. Saleemul Huq)는 ‘가장 덜 개발된 국가들'(the Least Developed Countries; LDCs) 대표들을 방글라데시 다카에 모으고, 손실과 피해 등 특정한 주제들을 논의하기 위해 전문가들을 초빙했습니다.
이 회의는 G77 전체를 하나로 만들었고 손실과 피해 메카니즘을 만드는 일을 지원했습니다. 이 해에 ‘비슷한 생각을 가진 개발중인 국가들'(Like-Minded Developing Countries; LMDCs)이 출범했습니다. 개발중인 국가들로 구성된 이 새로운 모임은 기후변화에 대한 개발된 국가들의 역사적인 책임, 특히 손실과 피해에 대한 지원을 우선적으로 강력하게 강조합니다.
한편 47개 비정부 기구(NGOs)는 “보상과 복구”(compensation and rehabilitation)를 위한 손실과 피해 지원 메카니즘을 도입할 것을 당사국들에게 요청하는 공개 서한을 보냈습니다.
또 한가지 COP18이 분기점이 된 이유는 ‘도하 결정문'(Doha Decision) 때문입니다. 이 결정문에서 손실과 피해가 회담의 기둥 중 한 부분으로 들어가는 것이 최초로 그리고 공식적으로 확립되었습니다. 이는 “손실과 피해를 고려하는 데 있어 회담의 근본적인 역할”을 강조하는 것이었습니다.
또 한 가지 추가된 것은 다음 해에 열릴 “제19차 당사국총회(COP19)에서, 손실과 피해를 다루는 국제적인 메카니즘 같은 제도적인 절차를 만들 것”이라는 결정입니다.
2013 : COP19 – 폴란드 바르샤바. 손실과 피해에 대한 바르샤바 국제 메카니즘
COP12에서의 약속에 따라 “손실과 피해에 대한 바르샤바 국제 메카니즘”(Warsaw International Mechanism on Loss and Damage; WIM)이 확립되었습니다. 이 메카니즘은 손실과 피해에 대한 이해를 높이고, 협력을 강화하고, “행동과 지원”을 강화하는 기능을 포함합니다. 그러나 이 결정은 개발된 국가들의 재정 지원을 필요로 합니다.
WIM(손실과 피해에 대한 바르샤바 국제 메카니즘)에서의 협상은 길고 험난했습니다. 개발중인 국가들은 “손실과 피해”가 “적응을 넘어서는” 영향을 의미함을 분명히 했지만, 미국과 오스트레일리아는 이 문제를 칸쿤 적응 프레임워크 아래에 두기를 원했습니다.
*칸쿤 적응 프레임워크 : “기후변화로 인한 ‘손실과 피해’, 그 험난한 논의 과정 (1) 기후 회의 1987~2010”에서 ‘2010: COP16’ 부분 참조.
회담 중에 G77 대표들은 협상장을 나갔고, 다음날 그들은 수백 명의 시민 사회 멤버들과 함께 나타났습니다. 결국 협상은 이루어졌지만 손실과 피해는 적응의 하위에 들어갔으며, “적응으로 줄일” 수 없는 영향을 포함할 수 있다는 사실을 강조하는 새로운 문구가 들어갔습니다.
2015 : COP21 – 프랑스 파리. 파리 협정
“파리 협정”(Paris Agreement)으로 대표되는 COP21에서 ‘손실과 피해’는 협의문에서 기후 행동의 “세 번째 기둥”으로 표현됩니다. 나머지 두 개의 기둥은 온실가스 배출량 감축과 기후변화에 대한 적응입니다.
손실과 피해 문제는 파리협정 8조에서 다루고 있습니다. 눈에 띄는 것은, 적응과는 다르게 별도로 진행된다는 것이며, 이는 열심히 싸워온 결과입니다.
개발중인 국가들 다수는 여전히 ‘손실과 피해’가 “채무와 보상”, 즉 기후변화에 대한 책임으로 개발된 국가들이 돈을 내야 하는 방법을 완곡하게 표현한 것이라고 여깁니다. 그러나 이런 용어는 그런 개발된 국가들, 특히 미국에게는 금기어입니다.
“보상이나 채무를 명시한다면 미국은 파리 협정에 들어오지 않을 겁니다. 비슷한 입장을 가지고 미국 뒤에 숨는 나라들이 아주 많이 있습니다.”
– 카베 귈랜포어(Kaveh Guilanpour). EU와 AOSIS에서 기후협상가로 활동했다.
COP21에 가면서, 개발중인 국가들은 채무와 보상 항목을 협상 문구에 넣었지만, 미국 등을 포함하는 ‘우산 그룹'(Umbrella Group)은 이 주제를 전부 삭제하는 협상 문서를 가져갔습니다. 그럼에도 불구하고 미국 국무부장관 존 케리는 명시적으로 손실과 피해 이슈를 “반대하지는 않”지만 법률적인 수정을 하지 않는 방식으로 하기를 원한다, 왜냐하면 “의회가 그런 것을 승인해주지 않을 것이기 때문이다”라고 했습니다.
2주 동안의 정상 회담 후 케리 장관, 버락 오바마 대통령과 작은 섬국가의 대표들 사이에 합의가 이루어졌습니다. 최종 협정에는 손실과 피해에 대해 지원한다는 내용이 포함되어 있었지만, 이는 미국과 같은 나라들이 손실과 피해에 대해 법적인 책임을 질 수 없음을 확실히 하는 악명높은 결정문을 담고 있습니다.(그림 6)
2016 :COP22 – 모로코 마라케시
COP22는 마라케시에서 두 번째로 열린 기후 정상 회의이며, 도널드 트럼프 대통령 당선 후의 그림자가 드리운 회의였습니다. 트럼프대통령은 취임 직후 파리 협정을 탈퇴 할 것이라고 선언했습니다. 미국은 역사적으로 온실가스를 가장 많이 배출한 국가입니다.
그러나 정해진 과정은 계획대로 진행되었습니다. 3년 전 COP19에서 확립된 ‘손실과 피해에 대한 바르샤바 국제 메카니즘'(WIM)도 처음으로 다루어져 파리 협정 아래에 포함되었습니다.
당사국들은 WIM 집행 위원회를 만들기 위해 ‘5개년 실행 계획'(five-year workplan)에 동의했습니다. 이 위원회는 기후변화로 인해 인해 점진적으로 발생하는 영향, 비경제적인 손실과 이주 등의 이슈를 고려할 예정이었습니다. WIM이 손실과 피해를 위한 재정 지원을 만드는 데 실패할 것이라는 비판은 이미 있었지만 말입니다.
2017 : COP23 – 독일 본
독일 본에서 회의가 개최되었음에도 불구하고, COP23은 “태평양 COP”라고 불립니다. 작은 섬국가들이 키를 잡고 손실과 피해를 주요 의제로 다루었는데, 이 이슈의 중요성이 증가하고 있었기 때문입니다.
사실, 회의에 등장한 WIM 집행 위원회 보고서 결정문의 서문에는 “기후변화로 인한 재난의 빈도와 강도가 증가하고 있는 상황에 대해 당사국들이 우려를 하고 있다”는 사실이 적혀 있습니다. 취약한 국가들은 회담의 방향이 기술적인 보고와 자원을 보호하는 것 이상으로 옮겨가기를 원했습니다.
G77은 WIM 보고서 이상으로 손실과 피해에 대한 의제를 세우려고 강력하게 밀어붙였습니다. 그런 보고서는 정치적이라기보다는 기술적으로 보였고, 그래서 손실과 피해를 위한 재정을 확보하는 데에는 부적합해 보였습니다.
그러나 개발된 국가들은 이러한 제안에 반대했고, 결국 당사국들은 ‘수바 전문가 회담'(Suva expert dialogue)을 갖기로 합의하였습니다. 피지의 수도인 수바의 이름을 딴 이 “회담”은 “재정과 기술, 역량 강화 등을 포함해 전문적 지식의 유동성과 보호 그리고 지원을 강화할 수 있는 여러 방안들에 대한 광벙위한 정보, 인풋 그리고 견해들을 탐구할 수 있는 여지를 제공”하기 위한 것입니다.
개발된 국가들의 입맛에 상대적으로 더 맞는 손실과 피해 지원 형태, 즉 보험같은 것에 대한 진행도 있었습니다. 피지의 수상인 프랭크 바이니마라마(Frank Bainimarama)는 “InsuReselience Global Partnership“이라는 이니셔티브 계획을 지지했습니다. 이 파트너쉽은 가난하고 취약한 4억 명의 사람들에 대해 보험을 제공하는 것을 목표로 합니다.
2018 : COP24. 폴란드 카토비체. “전지구적 점검”
이 회의에서는 파리 협정을 실행하기 위해 만들어진 “이행지침”(rulebook)을 호되게 때렸습니다. 개발중인 국가들은 협정 규칙에서 손실과 피해에 대한 인식을 밀어붙이는 데 있어 어느 정도 성공을 했다고 보았습니다. 먼저 손실과 피해는 “전지구적 점검”(global stocktake) 항목으로 추가되었는데, 이것은 파리 협정 목표 달성이 진행되는 과정을 추적하는 것입니다.
두 번째로는, “투명성”에 대한 것으로, 당사국들은 기후변화를 측정할 때 손실과 피해에 대한 정보를 “적정하게 제공”하도록 했습니다.
그러나 재정적인 부분에서는 여전히 느리게 진행되었습니다. ‘수바 전문가 회담’은 이 해 당사국 총회에 앞서 열렸는데, 개발된 국가 중에서는 한 나라도 참석하지 않았습니다. 그러나 한 가지 분명한 결론은 보험으로는 개발중인 국가들이 필요로 하는 것을 충족시키지 못할 것이라는 사실입니다.
당시 발표된 IPCC “지구온난화 1.5도 특별보고서“는 작은 섬국가들에 닥칠 위협을 분명히 보여주고 있는데, 특히 AOSIS 의장과 몰디브 환경부 장관 토리크 이브라힘( Thoriq Ibrahim)은 정상 회담에 앞서 손실과 피해가 협상에서 더 중요하게 다루어져야 한다고 해당 보고서에 썼습니다.
2019 : COP25 – 스페인 마드리드. 녹색기후기금 & 산티아고 네트워크
WIM(손실과 피해에 대한 바르샤바 국제 메카니즘)의 두 번째 보고서(the second review)가 진행되면서, COP25에서 손실과 피해에 대한 재정 지원이 집요하게 요구됩니다.
G77은 한 줌 밖에 안되는 포지션으로 손실과 피해 문제를 다루기 위해 뭉쳤고, 이들 포지션 중 몇 개는 최종 보고서에 포함되었습니다. 그러나 협상가들이 “핵심 요구“(개발된 국가들로부터 “새로운 추가” 재정을 요청)라고 부르는 것은 최종 보고서에 포함되지 않았습니다. 이 문제로 회담은 이틀 더 연장되었습니다.
WIM 결정문에는 재정에 대한 몇 가지 조항이 있습니다. 여기에는 주요한 재정 자원인 녹색기후기금(Green Climate Fund; GCF)이 포함됩니다. 집행위원회 하에 “실행과 지원”을 점검할 “전문가 그룹”을 만드는 것에 대한 동의도 있었습니다.
기후행동네트워크 인터내셔널 대표 하르제에트 싱(Harjeet Singh, head of global political strategy at Climate Action Network)은, ‘손실과 피해’ 재정 마련을 촉진할 수 있는 모든 일을 개발된 국가들이 방해하고 있어서 이 전문가 그룹 만드는 일이 늦어지고 있다고 말했습니다.
마지막으로 중요한 성과는 ‘산티아고 네트워크'(Santiago Network) 출범입니다. 이 이름은 칠레의 수도(산티아고 데 칠레) 이름을 딴 것으로, 칠레가 의장을 맡았습니다. 이 조직은 개발중인 국가들에게 직접 기술적인 지원을 제공하기 위한 것입니다. 발족하여 운영되기 전까지 차후 몇 년동안 논쟁이 계속 됩니다.
2021 : COP26 – 영국 글래스고
코로나 팬데믹으로 인해 1년 연기된 후 열린 제26차 당사국 총회에서는 손실과 피해 문제가 중요한 이슈가 되었습니다. G77이 다시 한번 단결하면서 주제를 둘러싼 흥분이 일었지만 결과적으로는 손실과 피해를 위한 재정 기제를 만드는 데 실패했습니다.
당사국들 다수는 이제 손실과 피해 문제가 협상에서 무시될 수 없는 이슈가 되었음을 인식하고 있었습니다.
“2008년이나 심지어 파리협정 당시에 비해서도 과학이 훨씬 더 분명히 (기후변화의 영향을) 밝혀주고 있습니다.”
– 산딥 참링 라이(Sandeep Chamling Rai). WWF의 지구 기후 적응 정책 수석 고문.
그러나 결국 협상은 또 다른 “회담”을 만드는 것으로 마무리되었습니다. 이 회담에서는 외교관들과 전문가들이 손실과 피해에 대한 재정을 만들기 위해 “방식을 논의”할 수 있다는 것으로 정리되었습니다.
“이건 손실과 피해를 다룰 수 있는 실질적인 실행을 취하기 위한 과정을 연기하려는 또 하나의 변명입니다”
– 이네자 우무호자 그레이스 (Ineza Umuhoza Grace, co-director of the Loss and Damage Youth Coalition, )
니컬라 스터전(스코틀랜드 제1 장관, 행정수반)이 손실과 피해 지원자금(비교적 적은 2백만 파운드)을 내겠다고 발표했을 때 반향이 일었습니다. 그러나 개발국들이 2020년 당시 지원 자금으로 약속한 1천억 달러를 내지 않음으로써 광범위한 분노가 일고 있습니다. 개발국들은 손실과 피해 지원 기금을 내려하지 않는 게 분명합니다.
그러나 보험을 어떻게 설계할 지에 대해서는 더 많은 얘기가 오가고 있습니다. COP26 최종 결정문에서는 막 시작한 산티아고 네트워크를 작동시킬 기금을 개발국들이 내도록 촉구하고 있습니다.
2022 : COP27. 샤름 엘-셰이크로 가는 길
COP25 마지막에 개발중인 국가들은, 주요한 손실과 피해 논의에 대한 결과물로 ‘회담’을 (새로) 만드는 것에 분명히 불만을 표했습니다.
독일 본에서 COP27을 위한 사전회의를 하면서 AOSIS 협상대표자인 콘라드 훈트(Conrod Hunte)는 금융 기금을 만들 수 있는 조건에 대해 AOSIS 측의 양보가 있었다고 반복해서 말했습니다. 한편 미국은 현재의 기후기금과 인도적 지원을 위한 자원이 있음을 지적하면서, 손실과 피해 지원을 위해 새로운 기금이 필요하다고는 여전히 생각하지 않는다고 주장했습니다.
그러나 EU와 AOSIS 전 협상가 카베 길랜포어(Kaveh Guilanpour)는, 미국과 EU를 포함한 개발국들은 이 주제에 대해 눈에 띄게 관여하고 있고 손실과 피해 문제에 대한 논의을 만들어가는 데 돕고 있다고 밝혔습니다.
본 회담의 본격적인 논의는 개발중인 국가들이 손실과 피해 기금을 COP27에서 별도의 의제로 추가하는 것이었습니다. 사전회의 세션이 끝난 후, 당시 UNFCCC 사무총장 파트리샤 에스피노사(현재는 사이먼 스티엘 Simon Stiell이 UNFCCC 사무총장. 중남미 섬나라 그레나다의 전 환경부 장관을 역임)는 손실과 피해를 다룰 기금 조성과 관련된 사안은 앞으로 중요한 의제라고 밝혔습니다. 이는 AOSIS가 30년 전에 처음으로 제안한 후, 손실과 피해 기금이 이번 당사국 총회에서 마침내 우선적으로 다루어질 수 있을 것임을 의미합니다.
(끝)
