오는 11월 6~18일 이집트 샤름 엘-셰이크에서 제27차 기후변화협약 당사국 총회(Conference of Parties; COP)가 열립니다. 이 회의는 1995년부터 매년 1회 개최되어 왔으며 지난 해 글래스고에서 열린 제26차 회의만 코로나 팬데믹으로 1년 연기된 바 있습니다.
당사국 총회는 유엔기후변화협약의 최고 의사결정기구입니다. 유엔기후변화협약(UNFCCC)은 1992년 브라질 리우데자네이루에서 개최된 유엔환경개발회의(UN Conference on Environment and Development;UNCED)에서 약 150개국이 서명함으로써 채택되었으며, 각국은 ‘공동의 그러나 차별화된 책임'(Common But Differentiated Responsibilities)에 따라 온실가스를 감축할 것을 약속하였습니다.
유엔기후변화협약에서는 주로 온실가스 감축 위주로 논의되어 왔습니다. 그것마저 1997년 교토 회의 이전까지 감축 의무에 대한 논의는 진전이 없었으며 교토 의정서도 강제력은 없었습니다. 2015년 파리 협정이 채택되면서 선진국뿐만 아니라 모든 국가가 자국의 상황에 따라 온실가스를 감축하는 체제가 마련되었지만, 이것도 각국이 정한 목표와 계획을 제출하고 5년마다 점검하는 방식으로 정해졌습니다.
이와 같이 그동안 기후변화협약은 온실가스 감축, 온난화 완화를 중심으로 이루어져왔습니다. 그러나 개발중인 국가(소위 개발도상국)들이나 해수면 상승의 위협을 받고 있는 작은 섬국가들은 기후변화로 인한 ‘손실과 피해’를 더 중요하게 생각하고 있습니다. 그 이유는 이 나라들이 온난화에 대한 책임, 기여는 거의 없는 반면 그 피해는 더 큰 경우가 많기 때문에, 기후변화로 인한 ‘손실과 피해’를 보상하고 복구하기 위한 재정 지원을 개발된 국가(소위 선진국)들이 책임져야 한다는 것이며 국제 회의에서 이 사안이 구체적으로 논의되어야 한다는 것입니다.
‘손실과 피해’ 문제에 대한 중요성은 유엔기후변화협약이 탄생한 이후 지속적으로 주장되어 왔습니다. 특히 최근 몇 년 동안 기후 재난이 가난하고 기후 재난에 취약한 나라들에 집중되어 더욱 부각되었고 이번 제27차 당사국 총회에서 중요하게 다루어질 것으로 예상됩니다. 회의 장소가 개발중인 국가 중의 하나인 이집트에서 개최되는 것도 이러한 상황을 반영한 것으로 볼 수 있습니다. 한편 이집트가 이번 회의를 자국의 독재를 숨기고 그린워싱과 재정 지원을 더 얻어내려는 목적을 숨기고 있다는 비판도 있습니다.
이 글은 지난 9월 카본브리프가 ‘손실과 피해'(loss and damage)를 중심으로 과거 30년 동안 진행되어온 유엔환경개발회의와 유엔기후변화협약 당사국 총회를 되짚어본 기사를 번역하고 요약해 옮긴 것입니다. 카본브리프의 이 기사는 아래 시리즈 기사 중 두 번째이며, 자세한 내용은 다음 원문 링크를 참고해주세요.
“Timeline: The struggle over ‘loss and damage’ in UN climate talks“. By Josh Gabbatiss. Design by Tom Prater. 27 September 2022.
Loss and Damage. CarbonBrief. 2022. 9. 26~9.30
- Q&A: Should developed nations pay for ‘loss and damage’ from climate change?
- Timeline: The struggle over ‘loss and damage’ in UN climate talks
- Loss and damage: What happens when climate change destroys lives and cultures?
- COP27: Why is addressing ‘loss and damage’ crucial for climate justice?
작은 섬국가들은 30년 넘는 기간 동안 기후변화를 경고해왔습니다. 자신의 나라가 해수면 상승으로 삼켜질 수 있기 때문이었습니다. 1990년대 초에 기후변화를 논의하기 위해 유엔에서 여러 국가 대표들과 지도자들이 모였을 때 작은 섬국가들은 “손실과 피해”(loss and damage) 문제를 다룰 수 있도록 재정 지원을 요청하기 시작했습니다.
기후변화에 취약한 국가들은 유엔 기후 협상을 통해 손실과 피해를 복구하는 데 필요한 기금을 확보할 수 있을 것이라고 생각했고, 기후변화에 대해 역사적인 책임이 있는 나라들이 이 돈을 내야한다고 생각했습니다. 그러나 많은 개발된 국가들은 재정적인 책임을 지기를 거부해왔습니다.
손실과 피해 문제를 다루기 위해 수많은 “실행 프로그램”과 “회담”을 열어 왔지만 지금까지 작은 섬국가들이 처음부터 원해왔던 단 하나, 즉 돈을 만들어내는 데 실패해오고 있습니다.
1987 : ‘A Death of Nations’
1987년 몰디브에서는 큰 홍수가 났습니다. 그해 캐나다 밴쿠버에서 열린 영연방 정상회의 연설에서 마우문 압둘 가윰(Maumoon Abdul Gayoom) 당시 몰디브 대통령은 기온 상승과 해수면 상승 문제를 이야기합니다. 그리고 몇 달 후 1988년 미국 의회에서 유명한 증언이 나옵니다. 기후변화로 인해 해수면이 1미터 이하로 상승할 수 있다고 미국 항공 우주국(NASA)의 과학자 제임스 한센(James Hansen)이 밝힌 것입니다. 이 유명한 연설을 일컬어 ‘A Death of Nations‘라고 부릅니다.
1989 : 말레 선언 (Malé Declaration)
1989년, 14개 작은 섬국가들로부터 파견된 대표자들과 장관들이 몰디브의 수도 말레에 모여 “해수면 상승에 관한 작은 국가들 회의”(Small States Conference on Sea Level Rise)를 열었습니다. 이 회의는 전지구적인 기후 행동을 요청한 최초의 회의 중 하나로, ‘말레 선언‘(Malé Declaration)을 내놓았습니다.
선언문에는 작은 국가들의 요청, 즉 세계 모든 국가들은 “해수면 상승에 가장 취약한 작은 국가들을 보호할 방법과 수단을 숙고해달라”는 내용이 담겨 있습니다.
1990 : AOSIS 탄생
제2회 세계기후회의가 1990년 제네바에서 열립니다. 이곳에서 작은 섬국가들은 처음으로 모두 모여 ‘작은 섬국가 연합‘(Alliance of Small Island States; AOSIS)을 결성하였습니다. 현재 회원 국가는 39개이며 유엔 기후 회의에서 주요한 협상 연맹으로 활동하고 있으며 특히 ‘손실과 피해’ 논의에서 주요한 추진 세력이 되어 왔습니다.
로버트 반 리어롭(Robert Van Lierop. 1939~) AOSIS 초대의장은 당시 예방의 원칙을 주장하며 “우리는 결정적인 증거를 기다리는 사치를 누릴 수 없다. 증거가 우리를 죽일까 두렵다”고 말했습니다. 1990년대에는 아직 기후변화가 극한 기상 현상과 해수면 상승에 어떤 영향을 미치는지 확실한 증거가 없었기 때문입니다.
1991 : ‘손실과 피해’ 논의되기 시작하다
기후 협상에서 ‘손실과 피해’가 최초로 등장한 것은 국제 기후 협약이 체결되려고 할 때였습니다. 반 리어롭은 곧 개최될 유엔기후변화협약(UNFCCC)에 “보험 메카니즘”(insurance mechanism)을 포함시킬 것을 제안했습니다.
이 메카니즘은 해수면 상승으로 인한 피해에 매우 취약한 작은 섬국가들이 입게 될 “손실과 피해”를 “산업화된” 국가들(선진국들)이 보상하도록 하는 매우 구체적인 요구를 담고 있습니다.
그러나 이 요구는 다른 나라들의 생각과는 다른 것이었습니다. 다른 나라들은 대부분 온실가스 배출량 감축을 기후 정책의 목표로 생각하고 있었습니다.
“섬국가들은 기후변화 영향을 넘치도록 보고 있습니다. 그래서 우리는 걱정이 아주 많이 됩니다. 특히 가장 취약한 섬국가들의 경우 결코 적응할 수 없는 기후변화 영향이 있을 것입니다.”
– 에스펜 론버그 태평양지역 환경프로그램 장관(Espen Ronneberg, Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme)
“보험 메카니즘”이라 불리는 이 제안은 기후변화에 대해 역사적으로 책임이 있는 국가들로 하여금 각국의 GDP에 기반해 기후 기금을 내라는 것입니다. 이 접근은 핵 사고나 기름 유출로 인한 피해를 보상하기 위해 만들어진 기존의 회의에서 만들어진 메카니즘(“A Short History of the Loss and Damage Principle”, Krishnee Appaldoo, 2021)을 가져온 것입니다.
1992 : 브라질 리우데자네이루 – 유엔기후변화협약(UNFCCC) 채택
1992년 리우에서 열린 유엔환경개발회의에서 유엔기후변화협약이 채택되지만, AOSIS의 ‘손실과 피해’ 지원에 대한 제안은 포함되지 못했습니다. 개발중인 국가들이 돈을 요구하는 새로운 통로로 기후변화가 작동하게 될까 봐 미국 외교관들은 두려워하고 있었습니다. 당시 협상을 이끌고 있던 미국 기후 협상가 로버트 라인스타인의 말에 따프면 그들은 “감축 목표 설정 안 됨, 돈 지원 안 됨”(No on targets, no on money)으로 요약될 수 있는 입장을 고수했습니다.
법률 전문가인 대니얼 보단스키 교수(Daniel Bodansky)는 미국 국무부에서 기후변화 관련 책임자로 일한 적이 있는데, 카본브리프에 말하기를, 돈은 회담 1일차부터 이슈였다고 합니다. 그럼에도 불구하고 AOSIS의 제안의 영향은 협약 문구 등장했습니다.
정확하게, 기후변화로 인해 발생하는 “심각하고 되돌이킬 수 없는 피해”라는 언급이 있으며, 이는 ‘손실과 피해’ 지원 문제는 ‘논의될 수 없는 (기후변화) 영향’에 관한 것이라는 생각을 공격하는 것입니다. 가장 분명한 것은 4.8조에서 “insurance”가 개발중인 국가들이 필요로 하는 것을 제공하기 위한 것이라는 부분입니다. 이는 AOSIS의 원래 제안이 반영된 것입니다.
또한 기후변화의 영향에 적응하기 위해 여러 나라들을 도울 필요가 있다는 논의도 있었습니다. 그 후에 ‘손실과 피해’라는 주제가 적응(adaptation)에서 분리되었지만, 몇 년 동안은 같이 다루어졌습니다. 그후 몇 년 동안, 특히 작은 섬국가들은 손실과 피해 관련 이슈들에 계속 초점을 맞춰 나갔습니다. 그러나 이 이슈가 전면에 등장하는 데까지는 더 많은 시간이 걸리게 됩니다.
1997 : COP3. 일본 교토 – 교토의정서
제3차 당사국 총회(COP3)에서 긴 토론 후 교토의정서(Kyoto Protocol)가 확정되었으며, 개발된 국가들의 온실가스 배출량 감축 의무가 합의되었습니다. 이를 위해 설비를 개선하고 기후변화에 대한 역사적인 책임을 지기로 하였습니다.
이 의정서는 주로 온실가스 저감에 초점을 맞추고 있지만, 개발중인 국가들의 기후변화 적응 프로젝트를 금융 지원하기 위한 적응 기금(Adaptation Fund)이 출범되었습니다. 또한 “기후변화로 인한 부작용”을 최소화시키기 위한 잠재적인 메카니즘으로서 “insurance”를 언급하고 있습니다.
2001 : COP7. 모로코 마라케시 – 마라케시 합의
보험(insurance) 이슈가 다시 등장합니다. COP7은 기후 적응에 대한 중요한 결과를 만들어낸 최초의 당사국 총회입니다. 즉 마라케시 합의(Marrakech Accords)이며, 이는 교토의정서 이행방안에 대해 도출된 최종 합의입니다. 이 내용에는 개발중인 국가들이 필요로 하는 “보험-관련 행동”을 고려하도록 하는 결정 등이 포함되어 있습니다.
2004 : COP10. 아르헨티나 부에노스 아이레스 – 부에노스 아이레스 행동계획
부에노스 아이레스에서 2004년 개최된 COP10은 공식적으로 “적응 COP”(adaptation COP)로 불립니다. 기후변화가 미치는 영향에 대한 과학적 증거가 쌓이기 시작하면서 특히 개발중인 국가들을 지원하기 위한 결과로, ‘적응 및 대응 수단에 대한 부에노스아이레스 행동계획'(Buenos Aires programme of work on adaptation and response measures)을 채택합니다.
여기서 씁쓸한 부분은 UNFCCC 4.8조에서 적응 이슈가 “대응 수단”(response measures)으로 포장되어 있다는 점입니다. 이것은 석유 생산 국가들이 자신들의 생산품, 즉 석유에 대한 수요가 감소함에 따른 피해도 보상 받겠다는 의미입니다.
이는 사우디 아라비아와 기타 석유 생산국들, 그리고 미국의 압박에 따른 것입니다. 다시 말해 이 구절의 의미는 기후 영향에 취약한 국가들을 지원하는 모든 행동은, 기후 행동으로 위협 받는 화석연료 기업들이 속해 있는 국가들을 돕는 행동과 대등해야 한다는 것입니다.
“이 둘이 동등할 수 없다는 것은 논리적인 사람이라면 누구나 알 것입니다. 그러나 불행하게도 회의는 이렇게 협의되고 끝났습니다.”
– 에스펜 론버그( Espen Ronneberg, Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme)
이 합의에 따라 손실과 피해에 대한 적응 이슈는 몇 년 동안 느리게 진행되었습니다.
2005 : COP11. 캐나다 몬트리올 – 장기간 협력 행동에 대한 회담
캐나다 몬트리올에서 열린 COP11회의에서 “장기간 협력 행동에 대한 회담”(Dialogue on long term cooperative action under the Convention)이 열립니다. 이는 적응 그리고 손실과 피해에 대한 미래 행동을 시작하는 것으로, 2년 후 ‘발리 행동’을 위해 길을 닦은 것이라고 할 수 있습니다.
한편, 가장 덜 개발된 국가(the Least Developed Countries; LDCs)의 입장에서 방글라데시는 기후변화로 인한 피해에 대해 보상해줄 것을 요구합니다. 이는 향후 손실과 피해에 대한 논의를 예고하는 것이었습니다.
2007 : COP13. 인도네시아 발리 – 발리 행동 계획
2007년 인도네시아 발리에서 열린 COP13은 UN 기후회의 역사상 처음으로 “손실과 피해”를 협상문에 올린 회의입니다. 이 회의는 교토의정서에 대한 후속 협정서를 논의하는 데 초점을 두었습니다.
회담 결과 나온 ‘발리 행동 계획'(Bali Action Plan)에서 주요한 것은, “(기후변화) 적응에 대한 행동을 강화”하기 위한 결정입니다. 이는 지구온난화 완화와는 독립된 별도의 협상 부문으로 적응 부문을 확립하는 것이었습니다. 여기에는 기후변화 리스크에 대한 보험(insurance) 뿐만 아니라 취약국들이 입을 수 있는 “손실과 피해”를 더욱 명시적으로 다루는 수단”이 포함됩니다.
2008 : COP14. 폴란드 포즈난 – Multi-Window 메카니즘
적응은 이제 유엔 기후회의에서 높은 수준으로 논의되고, AOSIS는 손실과 피해 조정에서 중요한 역할을 합니다. AOSIS는 보험 기제, 위험 관리와 취약한 국가들에 보상을 제공할 새로운 메카니즘(Multi-Window 메카니즘)을 제안합니다. 이는 해수면 상승과 같은 “기후변화로 인해 점진적으로 증가하는 피해”를 다루기 위한 것입니다.
개발된 국가들이 과거부터 지금까지 배출한 온실가스 양에 기반해 책임을 지고 비용을 지불해야 한다고, 작은 섬국가들은 다시 한번 주장합니다. 특히 산업화된 국가들은 보험과 위험 관리에 대한 논의에 집중하기 시작하는데, 이는 보상과는 거리가 멉니다.
“기후 체제(the climate regime)가, 일어난 일에 누가 책임이 있는지 누가 채무와 보상에 대한 기반을 제공해야 하는지 명확히 하기 위해 과거를 돌아본다면 여러 나라들이 참여하려 하지 않을 것이기 때문”이라고 보단스키 교수는 그 이유를 설명합니다.
몇 년 후 시민 사회 단체들이 손실과 피해에 대한 요구에 참여하기 시작합니다. 보고서 “적응을 넘어”(Beyond adaptation)에서 세계자연기금(World Wide Fund for Nature; WWF)은 IPCC(기후변화에 관한 정부간 협의체)에서 나온 가장 최근 보고서(AR4 Climate Change 2007)의 다음 내용을 언급합니다.
“적응이나 완화 한 가지 만으로는 모든 기후변화 영향을 피할 수 없다는 사실은 매우 신뢰도가 높다.”
*’high confidence’는 신뢰도를 나타내는 다섯 개 구간 중 네 번째로 높은 수준이다.
2009 : COP15. 덴마크 코펜하겐 – 아프리카 그룹
아프리카 그룹(African Group)은 COP15 회의를 위해 문서를 제출하면서 AOSIS에 참여했으며, “피할 수 없는 손실과 피해를 다루는 국제적인 메카니즘”을 요청했습니다. 인도, 브라질, 방글라데시, 코스타 리카 그리고 파나마도 손실과 피해에 대한 문서를 제출했습니다. 이 문제가 더 이상 작은 섬국가만의 이슈가 아니라는 것을 보여주는 것입니다.
그러나 교토를 이어받을 새로운 계획에 대한 희망에도 불구하고, 코펜하겐은 결과적으로 주요 배출국들과 개발중인 국가들 사이의 충돌 사이에서 엉망이 되어버렸습니다. 결국 손실과 피해 메카니즘에 대한 언급은 최종 보고서에서 삭제되었습니다.
전 필리핀 기후협상가 엡 사노(Yeb Saño)는, COP15 회담이 결과적으로 붕괴되기는 했지만, 손실과 피해 이슈 역사에서 중요한 순간이었다고 말합니다. “손실과 피해” 이슈는 코펜하겐 회의 이후 어느 정도 중요성을 획득했지만 코펜하겐 회의 당시는 기후변화 완화가 모든 것을 구할 수 있다고 생각했던 시기였다고 합니다. 하지만 이후에 그런 것은 작동하지 않았고, 교토 체계는 붕괴하고 적응이 강조되었다는 것입니다. 그러나 기후변화에 적응할 수 없는 나라들이 있고 손실과 피해를 입는 공동체들이 있다는 사실이 점차 확인되어 갔습니다.
2010 : COP16. 멕시코 칸쿤 – 칸쿤 적응 체제
코펜하겐 COP15 회의가 끝나고 몇 달 동안 손실과 피해 문제에 대해 개발된 국가(선진국)와 개발중인 국가 사이에 의견 차이가 점점 커져갔습니다. AOSIS 국가들은 본에서 열린 협상 회의에서 손실과 피해 지원에 대한 제안을 했는데 가나와 중국 등 매우 다양한 국가들로부터 지지를 모았습니다. 그러나 미국, 유럽연합 그리고 다른 개발된 국가들은 반대를 밀어 붙였고, 특히 보상에 대한 어떠한 언급도 반대했습니다.
이러한 차이에도 불구하고, 멕시코 칸쿤에서 열린 COP16에서 타협이 이루어졌습니다. 당사국들은 손실과 피해에 대한 2년짜리 실행 프로그램 ‘칸쿤 적응 체제'(Cancún Adaptation Framework)에 동의합니다. 이 합의문에는 위험 축소, 재생, 보험에 대한 논의는 포함했으나 보상은 포함되지 않았습니다.
“기후변화로 인한 ‘손실과 피해’, 그 험난한 기후 회의 논의 과정 (2) 기후 회의 2011~2022″로 이어집니다.
기사 원문 보기 : “Timeline: The struggle over ‘loss and damage’ in UN climate talks“. By Josh Gabbatiss. Design by Tom Prater. 27 September 2022.
번역, 요약 : 황승미 (녹색아카데미)
